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Der „Komplementärverfassungscharakter" der Verträge birgt jedoch auch konstitutionelle Mängel, von denen einige in der gebotenen Kürze dargestellt werden sollen. Unzureichend ist zunächst die Legitimationsfunktion der Verträge. Der EuGH stützte seine Urteile wie zitiert auf die Annahme, dass die Gemeinschaft eine „neue Rechtsordnung des Völkerrechts" darstellt, „zu deren Gunsten die Staaten | . . . ) ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben". 3 5 5 Aus einer engen, verfassungstheoretischen Perspektive ist dies nicht unproblematisch, da sich die Souveränität der europäischen Rechtsordnung nicht auf den vorrechtlichen pouvoir constituant einer politischen Gemeinschaft, sondern letztlich auf die Rechtssprechung eines durch Verträge geschaffenen Gerichtshofes stützt. Auch das Europäische Parlament als schwächstes Organ der Gemeinschaft kann wegen seiner mangelhaften Gestaltungs- und Kontrollmöglichkeiten nur unzureichend die konstitutionelle Legitimationsfunktion übernehmen. Der Bürger bleibt durch seine rudimentären Mitwirkungs- und Kontrollrechte eher ein „Zaungast des eigenen Schicksals", der es schwer hat. die „neue Formation öffentlicher Gewalt zu verstehen und sich selbst als Subjekt dieser Entwicklung zu erkennen". 3 5 6 Auf dieses vielbeklagte Demokratiedefizit" 7 stützt sich die Meinung, die Europäische Union sei generell nicht verfassungsfähig 3 5 8 , da der Bürger zwar immer mehr an die Hoheitsgewalt der Gemeinschaft gebunden ist, seine demokratischen Mitwirkungsrechte aber primär im jeweiligen Mitgliedsstaat ausübt. Demzufolge kann die materielle „Verfassung" der Europäischen Union bereits ihre integrative Kraft nicht vollends entfalten, weil die Bürger sich nicht als Mitträger des durch sie konstituierten Gemeinwesens verstehen. 359 Als größtes Hemmnis der Bildung eines europäischen öffentlichen Raumes, in dem die Bürger ihre Konflikte austragen könnten, bezeichnet unter Anderen D. Grimm das Fehlen einer gemeinsamen Sprache, durch das der öffentliche poliische Diskurs an nationale Grenzen gebunden bleibe, während im europäischen Raum abseits der Öffentlichkeit geführte Fach- und Interessensdiskurse dominieren. 360 Deshalb könne der zum Funktionieren einer Verfassung unerlässliche demokratische Willensbildungsprozess nicht zustande kommen. Eine konstitutionelle Neugründung der Europäischen Union würde zwar den Organen die Fähigkeit geben, neue Hoheitsbefugnisse zu schaffen. Da diese Kompetenz-Kompetenz aber nicht von einer Art europäischem Staatsvolk legitimiert wäre, wäre die durch eine europäische Verfassung vermittelte Legitimation nur eine „Scheinlegitimation". 361 Hiergegen ließe sich anführen, dass ein Grundaxiom der europäischen Idee gerade nicht die Homogenität eines Staatsvolks, sondern auf der Basis eines der Pluralität verhafteten Europabildes das „Recht zum Anderssein", die „Garantie für Vielfalt" und die „Selbstbestimmung des Individuums" die erforderlichen Prämissen bilden. Die Legitimität einer solchen primär funktionellen, heterogenen Gemeinschaft erfolgt weniger durch eine politische Gesamtwillensbildung nach parlamentarischem Muster, sondern durch die Bereitstellung verschiedener Beteiligungsmöglichkeiten auf den politischen Prozess wie Interessensgruppen, politische Parteien. EU-Organe, Bundesländer und jeweiligen nationalen Parlamente. Da die supranationale Gemeinschaft gerade ihrer dem Nationalstaat gegenüber höheren Problemlösefähigkeit wegen gegründet wurde, ist das wichtigste Legitimitätskriterium der Europäischen Union nicht Input-definiert, also z. B. durch Wahlen, sondern ergibt sich aus ihrem Output, d. h. der Leistungsfähigkeit und Effektivität, Probleme zu lösen. Wichtig wäre es deshalb, die Union handlungsfähig und Kanäle zur Interessensdurchsetzung nutzbar zu machen. Ziel einer europäischen Verfassung wäre deshalb nicht, den Nationalstaat zu ersetzen, sondern das Ineinandergreifen von nationalem und europäischem Verfassungsrecht und einer auf verschiedenen Ebenen ruhenden geteilten Souveränität. 362 Ein weiteres Defizit der Verträge ist bei der Organisationsfunktion zu sehen. Zwar sind in Art. 7 und Art. 189 ff. EGV die Organe und Ausschüsse der Gemeinschaft, sowie deren Befugnisse und Aufgaben festgelegt. Ein wesentliches Organisationsprinzip der Europäischen Union, die Subsidiarität, ist im Vertrag von Maastricht sogar in die Präambel aufgenommen worden. Eine klare Abgrenzung der Kompetenzen und Normenhierarchie legen die Verträge allerdings nicht fest. Zwar wird die vorrangige Stellung des Vertragsrechts in Art. 10 EGV deutlich, laut dem die Mitgliedsstaaten alle zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen beitragenden Maßnahmen ergreifen müssen. Die Kompetenzen innerhalb der Europäischen Union sind allerdings willkürlich aufgelistet (vgl. Art. 3 EGV) und stimmen nicht mit der Systematik der Art. 2 3 - 1 8 8 EGV überein. Es wird weder klargestellt, welche Normen Verfassungsrang haben und welche sich davon ableiten, noch wird eine qualitative Unterscheidung der einzelnen Politiken vorgenommen. Es bleibt unklar, in welchen Politiken die Union tatsächlich verantwortlich und entscheidungsbefugt ist, welche Bereiche nur teilweise zur Union gehören oder nur von dieser koordiniert werden und welche Politiken noch rein zwischenstaatlichgemacht werden. 363 Auch die tatsächliche Begrenzungsfunktion der in den Verträgen festgelegtenGrundrechte ist beschränkt. Vordem EuGH haben Einzelpersonen kein Klagerecht, und erst seit Amsterdam gibt es einen sehr schwerfälligen Sanktionsmechanismus. 364 Weil der EuGH sich in Bezug auf die Menschenrechte gerade nicht auf die autonome Rechtsordnung der Europäischen Union, sondern auf die Verfassungstraditionen der Mitgliedsstaaten beruft, kann es hier zu Konflikten mit diesen Grundrechtskatalogen kommen, denn die Verfassungen der Mitgliedsstaaten verbürgen wegen ihrer kulturellen und geschichtlichen Entstehungsbedingungen unterschiedliche Grundrechte. Würde der EuGH beispielsweise das in der irischen Konstitution vorgesehene Abtreibungsverbot in seine Rechtssprechung mit einbeziehen. käme es zum Konflikt mit allen anderen Verfassungen. 3 6 5 Der Beitritt der Europäischen Union zur E M R K kann dieses Problem formell und in enger Auslegung auch nicht lösen, da der Konvention nur Staaten beitreten können, und die Europäische Union ist - wie der EuGH 1994 bestätigte - kein Staat. Das markanteste Defizit der Verträge liegt allerdings bei der Integrations- und Identifikationsfunktion. So sind die demokratischen Rechte des Bürgers nur schwer in den Verträgen erkennbar, da sie in einem Jahrzehnte langen Prozess an verschiedensten Stellen immer wieder eingefügt und ergänzt worden sind. Ähnliches gilt für die vom EuGH entwickelte ungeschriebene Grundrechtsdoktrin, welche selbst für Fachleute gelegentlich diffus erscheint. Zudem kommt erschwerend die komplizierte Sprache des Rechts und die geringe Präsenz des EuGH im Bewusstsein der Bürger im Vergleich mit anderen EU-Institutionen hinzu. J.H.H. Weiler spricht in diesem Zusammenhang von einem .,selfreferential legal universe". 3 6 6 Dem Einzelnen ist es bereits deshalb nicht möglich, seine vertraglich verbürgten Rechte umfassend wahrzunehmen, weil er sie kaum erkennen kann.

Diese Komplementärverfassung birgt jedoch konstitutionelle Defizite. Unzureichend ist zunächst die Legitimationsfunktion der Verträge. Der EuGH stützte seine Urteile auf die Annahme, dass die Gemeinschaft eine „neue Rechtsordnung des Völkerrechts“ darstellt, „zu deren Gunsten die Staaten ... ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben“.44 Aus verfassungstheoretischer Perspektive ist dies problematisch, da sich die Souveränität der europäischen Rechtsordnung nicht auf den vorrechtlichen pouvoir constituant einer politischen Gemeinschaft, sondern letztlich auf die Rechtssprechung eines durch Verträge geschaffenen Gerichtshofes stützt. Auch das EP als schwächstes Organ der Gemeinschaft kann wegen seiner fehlenden Gestaltungs- und Kontrollmöglichkeiten nur unzureichend die konstitutionelle Legitimationsfunktion übernehmen. Der Bürger bleibt durch seine rudimentären Mitwirkungs- und Kontrollrechte eher ein „Zaungast des eigenen Schicksals“, der es schwer hat, die „neue Formation öffentlicher Gewalt zu verstehen und sich selbst als Subjekt dieser Entwicklung zu erkennen“.45 Auf dieses vielbeklagte Demokratiedefizit stützt sich die Meinung, die EU sei generell nicht verfassungsfähig, weil der Bürger zwar immer mehr an die Hoheitsgewalt der Gemeinschaft gebunden ist, seine demokratischen Mitwirkungsrechte aber primär im jeweiligen Mitgliedsstaat ausübt. Damit kann die materielle „Verfassung“ der EU ihre integrative Kraft nicht entfalten, weil die Bürger sich nicht als Mitträger des durch sie konstituierten Gemeinwesens verstehen.46

Unter dieser Prämisse könnte selbst die Stärkung der legislativen Rechte des EP dieses Defizit nicht verringern. Denn die Unionsbürger orientieren sich bei der Wahl der Abgeordneten an Präferenzen, die sich „sachlich in den nationalen nach wie vor segmentierten öffentlichen Meinungen widerspiegeln“.47 Das größte Hemmnis der Bildung eines europäischen öffentlichen Raumes, in dem die Bürger ihre Konflikte austragen könnten, ist laut Grimm das Fehlen einer gemeinsamen Sprache, durch das der öffentliche politische Diskurs an nationale Grenzen gebunden bleibe, während im europäischen Raum abseits der Öffentlichkeit geführte Fach- und Interessensdiskurse dominieren. Deshalb könne der zum Funktionieren einer Verfassung unerlässliche demokratische Willensbildungsprozess nicht zustande kommen. Eine konstitutionelle Neugründung der EU würde zwar den Organen die Fähigkeit geben, neue Hoheitsbefugnisse zu schaffen. Da diese Kompetenzkompetenz aber nicht von einer Art europäischem Staatsvolk legitimiert wäre, wäre die durch eine europäische Verfassung vermittelte Legitimation nur eine „Scheinlegitimation“.48 In die gleiche Richtung zielte auch das Maastricht-Urteil vom 12. Oktober 1993. Nur innerhalb der Mitgliedsstaaten könne sich das „Staatsvolk in einem von ihm legitimierten und gesteuerten Prozeß politischer Willensbildung entfalten und artikulieren“, um so dem, was es „relativ homogen – geistig, sozial und politisch – verbindet ... rechtlichen Ausdruck zu geben“.49

Dagegen lässt sich argumentieren, dass die Grundlage der europäischen Idee gerade nicht die Homogenität eines Staatsvolks, sondern das „Recht zum Anderssein“, die „Garantie für Vielfalt“ und die „Selbstbestimmung des Individuums“ bilde. Die Legitimität einer solchen primär funktionellen, heterogenen Gemeinschaft erfolgt weniger durch eine politische Gesamtwillensbildung nach parlamentarischem Muster, sondern durch die Bereitstellung verschiedener Beteiligungsmöglichkeiten auf den politischen Prozess wie Interessensgruppen, politische Parteien, EU-Organe, Bundesländer und jeweiligen nationalen Parlamente. Da die supranationale Gemeinschaft gerade ihrer dem Nationalstaat gegenüber höheren Problemlösefähigkeit wegen gegründet wurde, ist das wichtigste Legitimitätskriterium der EU nicht input-definiert, also z.B. durch Wahlen, sondern ergibt sich aus ihrem output, d. h. der Leistungsfähigkeit und Effektivität, Probleme zu lösen. Wichtig sei es deshalb, die Union handlungsfähig und Kanäle zur Interessensdurchsetzung nutzbar zu machen. Ziel einer europäischen Verfassung sei deshalb nicht, den Nationalstaat zu ersetzen, sondern das Ineinandergreifen von nationalem und europäischem Verfassungsrecht und einer auf verschiedenen Ebenen ruhenden geteilten Souveränität.50

Ein weiteres Defizit der Verträge liegt bei der Organisationsfunktion. Zwar sind in Art. 7 und Art. 189ff. EGV die Organe und Ausschüsse der Gemeinschaft, sowie deren Befugnisse und Aufgaben festgelegt. Das Organisationsprinzip der EU, die Subsidiarität, ist im EU-Vertrag von Maastricht sogar in die Präambel aufgenommen worden. Eine klare Abgrenzung der Kompetenzen und Normenhierarchie legen die Verträge allerdings nicht fest. Zwar wird die vorrangige Stellung des Vertragsrechts in Art. 10 EGV deutlich, laut dem die Mitgliedsstaaten alle zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen beitragenden Maßnahmen ergreifen müssen. Die Kompetenzen innerhalb der EU sind allerdings willkürlich aufgelistet (vgl. Art. 3 EGV) und stimmen nicht mit der Systematik der Art. 23-188 EGV überein. Es wird weder klargestellt, welche Normen Verfassungsrang haben und welche sich davon ableiten, noch wird eine „qualitative Unterscheidung der einzelnen Politiken vorgenommen“. Es bleibt unklar, „in welchen Politiken die Union tatsächlich verantwortlich und entscheidungsbefugt ist ..., welche Bereiche nur teilweise zur Union gehören oder nur von dieser koordiniert werden“ und „welche Politiken noch rein zwischenstaatlich“ gemacht werden.51

Auch die tatsächliche Begrenzungsfunktion der in den Verträgen festgelegten Grundrechte ist beschränkt. Vor dem EuGH haben Einzelpersonen kein Klagerecht, und erst seit Amsterdam gibt es einen sehr schwerfälligen Sanktionsmechanismus: Der Rat kann auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Parlaments einstimmige Vorkehrungen treffen, um diese Diskriminierungen ... zu bekämpfen (Art. 13 EGV). Weil der EuGH sich in Bezug auf die Menschenrechte gerade nicht auf die autonome Rechtsordnung der EU, sondern auf die Verfassungstraditionen der Mitgliedsstaaten beruft, kann es hier zu Konflikten mit diesen Grundrechtskatalogen kommen, denn die Verfassungen der Mitgliedsstaaten verbürgen wegen ihrer kulturellen und geschichtlichen Entstehungsbedingungen unterschiedliche Grundrechte. Würde der EuGH beispielsweise das in der irischen Konstitution vorgesehene Abtreibungsverbot in seine Rechtssprechung mit einbeziehen, käme es zum Konflikt mit allen anderen Verfassungen.52 Der Beitritt der EU zur EMRK könnte dieses Problem aber auch nicht lösen, da der Konvention nur Staaten beitreten können, und die EU ist – wie der EuGH 1994 bestätigte – kein Staat.

Das markanteste Defizit der Verträge liegt allerdings bei der Integrations- und Identifikationsfunktion. So sind die demokratischen Rechte des Bürgers nur schwer in den Verträgen erkennbar, da sie in einem Jahrzehnte langen Prozess an verschiedensten Stellen immer wieder eingefügt und ergänzt worden sind. Das gleiche gilt für die vom EuGH entwickelte ungeschriebene Grundrechtsdoktrin, welche selbst für Juristen oft kaum erkennbar ist. Erschwerend kommt die komplizierte Sprache des Rechts und die geringe Präsenz des EuGH im Bewusstsein der Bürger im Vergleich mit anderen EU-Institutionen hinzu. Weiler spricht in diesem Zusammenhang von einem „selfreferential legal universe“53. Der Bürger kann also seine vertraglich verbürgten Rechte nicht wahrnehmen, weil er sie nicht erkennen kann.

Übernommen aus
Sonja Volkmann-Schluck,
Centrum für angewandte Politikforschung
In: Die Debatte um eine europäische Verfassung
Link: www.cap.uni-muenchen.de/download/2002/2002_wp_eu_verfassung.pdf

Seite 11 ff

Übernommen in

Fragment 131 02-23

Fragment 132 01-29

Fragment 133 01-31

Fragment 134 01-13


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