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257ff

Die erste Stufe bilden nunmehr zwei „ordentliche" Verfahren zur Änderung des Verfassungsvertrages gemäß Art. IV-443 VerfV. Dieses Verfahren beinhaltet zwei Varianten, wobei in der ersten Variante „Konvent plus Regierungskonferenz" der Präsident des Europäischen Rates einen Konvent einberufen muss, sollte der Eu- ropäische Rat nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission mit einfacher Mehrheit die Prüfung der vorgeschlagenen Änderungen beschlie- ßen. Dem Konvent ist es vorbehalten, die Änderungsentwürfe zu prüfen und im „Konsensverfahren" eine Empfehlung für die nachfolgende Regierungskonferenz abzugeben. In der zweiten Variante ..Regierungskonferenz ohne Konvent" kann der Euro- päische Rat jedoch mit einfacher Mehrheit nach Zustimmung des Europäischen Parlaments beschließen, auf die Einberufung eines Konvents zu verzichten, wenn das Konventsverfahren aufgrund „des Umfangs der geplanten Änderungen nicht gerechtfertigt ist". Für den Fall, dass die Zustimmung des Europäischen Parla- ments hierzu vorliegt, wird auf der Grundlage eines Mandats des Europäischen Rates eine Regierungskonferenz zur Prüfung und zu etwaigen Änderungen des Vertrages einberufen. Verweigert hingegen das Parlament die Zustimmung, hat die Regierungskonferenz auf der Grundlage der dann im Konsensverfahren von einem Konvent angenommenen Empfehlungen zu arbeiten. Auf der zweiten (übergeordneten) Stufe bestimmt Art. IV-444 VerfV die Re- geln für ein vereinfachtes Vertragsänderungsverfahren. Hierbei lassen sich zwei „Reformfelder" ausmachen, um die Substanz des Verfassungsvertrages ohne not- wendige Einberufung einer Regierungskonferenz oder eines Konvents zu ändern: So kann der Europäische Rat zum einen in Bereichen, in denen der Rat nach den Bestimmungen des Verfassungsvertrages einstimmig entscheiden muss, einstim- mig eine Überführung in den Entscheidungsmodus der qualifizierten Mehrheit beschließen. Und zum zweiten kann der Europäische Rat in den Bereichen, in welchen er europäische Gesetze und Rahmengesetze nicht nach dem ordentlichen Gesetzgebungs-, sondern nach „besonderen Gesetzgebungsverfahren" annimmt, einstimmig beschließen, diese europäischen Gesetze oder Rahmengesetze in das „ordentliche Gesetzgebungsverfahren" zu überführen. Beide genannten Beschlüsse unterliegen freilich der Zustimmung des Europäi- schen Parlaments sowie einem Vorbehaltsrecht der jeweiligen nationalen Parla- mente. Das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren scheitert, wenn auch nur ein einziges nationales Parlament innerhalb von sechs Monaten nach Übermittlung einer entsprechenden Vertragsänderungsinitiative sein Veto einlegt. Allerdings entfällt im Gegenzug die Verpflichtung zur Ratifikation der Vertragsänderungsbe- schlüsse. Art. IV-444 VerfV findet seine weitgehende Entsprechung in der Passerelle innerhalb der ehemaligen, durch den Maastrichter Vertrag festgelegten Justiz- und Innenpolitik (Art. 42 EUV): Durch dieses Verfahren wird die Möglichkeit eröffnet, über einen längerfristigen Zeitraum auch diejenigen Politikfelder und Bereiche in die qualifizierte Mehrheit zu übertragen, bei denen es im Konvent bzw. in der Regierungskonferenz (zum Teil erwartbar) nicht gelungen ist. Durch die Einstimmigkeit der Übergangsentscheidung behält somit jeder Staat die Ent- scheidungshoheit über diesen signifikanten Schritt. 744 Der Verfassungsvertrag sieht nunmehr auf einer dritten Stufe vor, dass gemäß Art. IV-445 VerfV der Europäische Rat eine „Änderung aller oder eines Teils der Bestimmungen von Teil III Titel III erlassen" kann. 745 Der entsprechende Änderungsbeschluss des Europäischen Rates erfolgt einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission. Die nationalen Parlamente verfügen im Gegensatz zu den ersten beiden Fällen nicht über ein Vetorecht. Jedoch treten Vertragsänderungen erst nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen Verfassungsbestimmungen in Kraft. Allerdings beschränkt Art. IV-445 VerfV auch die Eingriffstiefe der jeweiligen Reformen, weshalb die nach diesem Verfahren angenommenen Vertragsänderungen nicht zu einer Ausdehnung der der Union übertragenen Zuständigkeiten führen dürfen. Konsequenterweise ist hierzu letztlich wieder der Rückgriff auf das ordentliche Vertragsänderungsverfahren vonnöten. Die vierte Stufe beinhaltet gem. Art. 1-18 VerfV schließlich eine Bestätigung der schon länger geltenden Flexibilitätsklausel zur einstimmigen Ergänzung be- reits vertraglich sanktionierter Politiken. Sind im Verfassungsvertrag die zur Erreichung eines bestimmten Ziels notwendigen Befugnisse nicht vorgesehen, obgleich „ein tätig werden der Union im Rahmen der in Teil III festgelegten Poli- tikbereiche erforderlich" erscheint, dann kann der Rat einstimmig auf Vorschlag der Europäischen Kommission nach Zustimmung des Europäischen Parlaments die geeigneten Maßnahmen erlassen. Eine Änderung des Verfassungsvertrags gestattet Art. 1-18 VerfV hingegen nicht, sondern lediglich eine auf den Einzel- fall begrenzte Präzisierung bzw. Befugniserweiterung der Union. Hieraus ergibt sich die Voraussetzung, dass der Verfassungsvertrag ein entsprechend konkretes Unionsziel bestimmt, das durch die spezifischen Kompetenznormen selbst nicht gedeckt ist. Ausgenommen sind hiervon jedoch explizit Maßnahmen, die auf ei- ne Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten abzielen würden, obwohl die betroffene Vertragsbestimmung jedwede Harmonisie- rung ausschließt. Demzufolge sind flexible Vertragsergänzungen ausgeschlossen, die auf eine Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften bei der Diskriminierungsbekämpfung, der Beschäftigungspolitik, der Sozialpolitik, der Gesundheitspolitik, der Forschungspolitik, der Kultur-, Bildung-, Ausbildungs-, Jugend- und Sportpolitik, der Tourismuspolitik, sowie im Katastrophenschutz und der Zusammenarbeit der Verwaltungen hinauslaufen würden. 7 4 6 Zuletzt benennt und etabliert der Verfassungsvertrag auf einer fünften Stufe so genannte „Notbremsen" für die sekundärrechtliche Weiterentwicklung bestimm- ter Politikfelder. So wird etwa im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs für Maßnahmen zur sozialen Sicherheit der Arbeitnehmer festgehalten, dass ein Mitgliedstaat im laufenden, ordentlichen Gesetzgebungsverfahren einen Vorbe- halt geltend machen kann, wenn und weil der geplante Rechtsstaat „die Kosten oder die Finanzstruktur seines sozialen Systems verletzen oder dessen finanzielles Gleichgewicht beeinträchtigen" könnte (Art. III-136.2 VerfV). Auch im weiten Bereich der Justiz- und Innenpolitik eröffnete erst eine solche, vom irischen Rats- vorsitzenden vorgeschlagene Option den Weg für eine Konsenslinie zwischen jenen Regierungen, die weitere Integrationsschritte zugunsten der strafrechtli- chen Kooperation forderten, und denjenigen (vor allem Großbritannien), die sich in Zurückhaltung übten. Im Kontext der sozialen Sicherheitspolitiken wird das Entscheidungsverfahren nach einem Staatsvorbehalt zunächst angehalten. Der Europäische Rat muss sich mit der Frage befassen und kann den geplanten Rechts- akt entweder an den Rat zur Weiterbehandlung zurück überweisen oder aber die Kommission um die Vorlage eines neuen Vorschlags ersuchen. Jeder Staat, der ein europäisches Rahmengesetz als mit den grundlegenden Prinzipien seiner Strafrechtsordnung für unvereinbar hält, verfügt im Bereich der Strafrechtszu- sammenarbeit ebenfalls über ein suspensives Vetorecht, um das jeweils laufende Ratsverfahren zu stoppen. 747 Sodann muss sich der Europäische Rat mit der Fra- ge befassen und innerhalb einer Frist von vier Monaten entscheiden. Lässt sich analog zu den Bestimmungen aus Art. III-136 VerfV keine Einigung erzielen, kann automatisch eine verstärkte Zusammenarbeit eingeleitet werden, an der sich mindestens ein Drittel der Mitgliedstaaten beteiligen muss (Art. III-270.4 VerfV). Im Bereich der sozialen Sicherheit zeitigt die „Notbremse" wohl keine weiteren Konsequenzen für die faktische Fortentwicklung der Integration. 74s Dahingegen eröffnet das Vetoverfahren in der Strafrechtszusammenarbeit de facto eine Fort- entwicklung dieses Politikfelds unterhalb der Schwelle der Vertragsreform. Mit Blick auf beide „Notbremsen" mag sich die Unbestimmtheit des Verfahrenszeit- punkts als problematisch erweisen. So wird es sich gegebenenfalls nur im Rahmen eines Interinstitutionellen Abkommens zwischen Europäischem Parlament und Rat klären lassen, ob Staaten die „Notbremse" in jeder Phase des Gesetzgebungs- verfahrens oder nur in einer bestimmten Phase der ratsinternen Vorabstimmung ziehen dürfen.

Auf der ersten Stufe stehen künftig zwei „ordentliche“ Verfahren zur Änderung des Verfas- sungsvertrages nach Artikel IV-443. Das Verfahren sieht zwei Varianten vor. In der ersten Variante „Konvent plus Regierungskonferenz“ muß der Präsident des Europäischen Rates ei- nen Konvent einberufen, wenn der Europäische Rat nach Anhörung des Europäischen Parla- ments und der Kommission mit einfacher Mehrheit die Prüfung der vorgeschlagenen Ände- rungen beschließt. Der Konvent soll die Änderungsentwürfe prüfen und im „Konsensverfah- ren“ eine Empfehlung für die nachfolgende Regierungskonferenz abgeben. In der zweiten Va- riante „Regierungskonferenz ohne Konvent“ kann der Europäische Rat aber mit einfacher Mehrheit nach Zustimmung des Europäischen Parlaments beschließen, auf die Einberufung eines Konvents zu verzichten, wenn das Konventsverfahren aufgrund „des Umfangs der ge- planten Änderungen nicht gerechtfertigt ist“. Liegt die Zustimmung des Europäischen Parla- ments hierzu vor, wird auf der Grundlage eines Mandats des Europäischen Rates eine Regie- rungskonferenz zur Prüfung und etwaigen Änderung des Vertrages einberufen. Verweigert das Parlament die Zustimmung, muß die Regierungskonferenz auf der Grundlage der dann im Konsensverfahren von einem Konvent angenommenen Empfehlungen arbeiten. Auf der zweiten Stufe legt Artikel IV-444 die Regeln für ein vereinfachtes Vertragsände- rungsverfahren fest. Hierzu werden zwei Reformfelder identifiziert, um die Substanz des Ver- fassungsvertrages ohne Einberufung einer Regierungskonferenz oder eines Konvents zu än- dern: • In Bereichen, in denen der Rat nach den Bestimmungen des Verfassungsvertrages ein- stimmig entscheiden muß, kann der Europäische Rat einstimmig eine Überführung in den Entscheidungsmodus der qualifizierten Mehrheit beschließen. • In Bereichen, in denen der Rat europäische Gesetze und Rahmengesetze nicht nach dem ordentlichen Gesetzgebungs-, sondern nach einem „besonderen Gesetzgebungsverfahren“ annimmt, kann der Europäische Rat einstimmig beschließen, diese europäischen Gesetze oder Rahmengesetze in das „ordentliche Gesetzgebungsverfahren“ zu überführen. Beide Beschlüsse unterliegen der Zustimmung des Europäischen Parlaments sowie einem Vorbehaltsrecht der nationalen Parlamente. Legt auch nur ein einziges nationales Parlament innerhalb von sechs Monaten nach Übermittlung einer entsprechenden Vertragsänderungsini- tiative sein Veto ein, scheitert das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren. Im Gegenzug entfällt jedoch die Pflicht zur Ratifikation der Vertragsänderungsbeschlüsse. Artikel IV-444 VVE entspricht weitestgehend der Passerelle in der ehemaligen, durch den Maastrichter Ver- trag statuierten Justiz- und Innenpolitik (Artikel 42 EUV): Das Verfahren eröffnet – dies ist unter dem Aspekt der Handlungsfähigkeit auf der „Habenseite“ der Union zu verbuchen - die Möglichkeit, längerfristig auch diejenigen Bereiche in die qualifizierte Mehrheit zu überfüh- ren, bei denen dies im Konvent bzw. in der Regierungskonferenz nicht gelungen ist. Die Ein- stimmigkeit der Übergangsentscheidung gewährleistet in diesem Zusammenhang, daß jeder Staat die Entscheidungshoheit über diesen wichtigen Schritt behält. Andererseits stellt die Passarelle als Befugniserweiterung des Europäischen Rates einen Schritt dar, der die instituti- onelle Balance zwischen den Organen Parlament, Rat und Kommission deutlich zugunsten des Rates bzw. des Europäischen Rates verändert. In der Umsetzung von Artikel IV-444 wer- den sich daher sicherlich auch grundsätzlichere Fragen der demokratischen Kontrolle des Eu- ropäischen Rates und seines Vorsitzenden stellen. Auf einer dritten Stufe sieht der Verfassungsvertrag vor, daß der Europäische Rat nach Arti- kel IV-445 EVV eine „Änderung aller oder eines Teils der Bestimmungen von Teil III Ti- tel III erlassen“ kann. Diese kryptische Formulierung betrifft alle internen Politiken der Union vom Binnenmarkt über die Wirtschafts-, Währungs-, Innen- und Justizpolitik bis hin zur Ge- sundheits- und Bildungspolitik. Ein entsprechender Änderungsbeschluß des Europäischen Ra- tes erfolgt einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission. Im Unterschied zu den ersten beiden Fällen verfügen die nationalen Parlamente nicht über ein Vetorecht. Auf der anderen Seite treten Vertragsänderungen aber erst nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen Verfassungsbestimmungen in Kraft. Artikel IV-445 EVV beschränkt allerdings auch die Eingriffstiefe der jeweiligen Reformen. Die nach diesem Verfahren angenommenen Vertragsänderungen dürfen nicht zu einer Ausdehnung der der Union übertragenen Zuständigkeiten führen. Hierzu ist letztlich wieder der Rückgriff auf das ordentliche Vertragsänderungsverfahren notwendig. Auf einer vierten Stufe bestätigt Artikel I-18 EVV schließlich die seit langem geltende Flexi- bilätsklausel zur einstimmigen Ergänzung bereits vertraglich sanktionierter Politiken. Sind im Verfassungsvertrag die zur Erreichung eines bestimmten Ziels erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, obwohl „ein Tätigwerden der Union im Rahmen der in Teil III festgelegten Poli- tikbereiche erforderlich“ erscheint, dann kann der Rat einstimmig auf Vorschlag der Europäi- schen Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments die geeigneten Maß- nahmen erlassen. Artikel I-18 EVV erlaubt jedoch keine Änderung des Verfassungsvertrages, sondern nur eine auf den Einzelfall begrenzte Präzisierung oder Befugniserweiterung der Union. Voraussetzung hierfür ist also immer, daß der Verfassungsvertrag ein konkretes Uni- onsziel bestimmt, daß durch die spezifischen Kompetenznormen selbst nicht gedeckt ist. Ex- plizit ausgeschlossen sind hierbei jedoch Maßnahmen, die auf eine Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten abzielen würden, obwohl die betrof- fene Vertragsbestimmung jedwede Harmonisierung ausschließt. Ausgeschlossen sind somit flexible Vertragsergänzungen, die auf eine Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvor- schriften bei der Diskriminierungsbekämpfung, der Beschäftigungspolitik, der Sozialpolitik, der Gesundheitspolitik, der Forschungspolitik, der Kultur-, Bildungs-, Ausbildungs-, Jugend- und Sportpolitik, der Tourismuspolitik, sowie im Katastrophenschutz und der Zusammenar- beit der Verwaltungen hinauslaufen würden. Auf einer fünften Stufe etabliert der VVE sogenannte „Notbremsen“ für die sekundärrechtli- che Weiterentwicklung bestimmter Politiken. Im Bereich des freien Dienstleistungsverkehrs wird für Maßnahmen zur sozialen Sicherheit der Arbeitnehmer festgehalten, daß ein Mitglied- staat im laufenden, ordentlichen Gesetzgebungsverfahren einen Vorbehalt geltend machen kann, wenn und weil der geplante Rechtsakt „die Kosten oder die Finanzstruktur seines Sys- tems der sozialen Sicherheit verletzen odes dessen finanzielles Gleichgewicht beeinträchti- gen“ könnte (Art. III-136.2 VVE). Auch im Bereich der Justiz- und Innenpolitik eröffnete erst eine derartige, vom irischen Ratsvorsitz ins Spiel gebrachte Option den Weg für einen Kom- promiß zwischen jenen Regierungen, die weitere Integrationsschritte zugunsten der strafrecht- lichen Zusammenarbeit forderten, und denjenigen (vor allem Großbritannien), die zurückhal- tend blieben. Im Rahmen der sozialen Sicherheitspolitiken wird das Entscheidungsverfahren nach einem Staatsvorbehalt zunächst angehalten. Der Europäische Rat muß sich mit der Frage befassen und kann den geplanten Rechtsakt entweder an den Rat zur Weiterbehandlung zu- rücküberweisen oder aber die Kommission um die Vorlage eines neuen Vorschlags ersuchen. Im Bereich der Strafrechtszusammenarbeit verfügt jeder Staat, der ein europäisches Rahmen- gesetz als mit den grundlegenden Prinzipien seiner Strafrechtsordnung für unvereinbar hält, ebenfalls über ein suspensives Vetorecht, um das laufende Ratsverfahren zu stoppen (Art. III- 270.3 VVE). Der Europäische Rat muß sich dann mit der Frage befassen und innerhalb von vier Monaten entscheiden. Läßt sich keine Einigung analog zu den Bestimmung aus Art. III- 136 VVE erzielen, kann automatisch eine verstärkte Zusammenarbeit eingeleitet werden, an der sich mindestens ein Drittel der Mitgliedstaaten beteiligen muß (Artikel III-270.4 VVE). Während die Notbremse im Bereich der sozialen Sicherheit keine weiteren Folgen für die fak- tische Fortentwicklung der Integration hat – bei extensiver Praxis würde Art. 136 VVE wohl eher den „Rückbau“ der Integration sanktionieren -, ermöglicht das Vetoverfahren in der Strafrechtszusammenarbeit tatsächlich eine Weiterentwicklung dieses Politikfelds unterhalb der Schwelle der Vertragsreform. Problematisch an beiden Notbremsen ist die Unbestimmt- heit des Verfahrenszeitpunkts. Es wird sich wahrscheinlich nur im Rahmen eines Interinstitu- tionellen Abkommens zwischen EP und Rat klären lassen, ob Staaten die Notbremse in jeder Phase des Gesetzgebungsverfahrens oder nur in einer bestimmten Phase der ratsinternen Vor- abstimmung (beispielsweise im Hinblick auf dessen erster Lesung) ziehen dürfen.

Übernommen aus
Andreas Maurer,
Der Vertrag über eine Verfassung für Europa. Die neuen Handlungsermächtigungen der Organe
In: Mathias Jopp (Hrsg.): Der Europäische Verfassungs- vertrag – Analysen und Bewertungen, Baden-Baden: Nomos 2005
Link: http://www.swp-berlin.org/index.php?id=555&tx_ttnews%5Bbinary_id%5D=2058&no_cache=1

Dieser länglichen Übernahme geht untenstehender Text vorraus. Die 743 ist der Verweis auf Andreas Maurers Text "(1) Das Fünfstufenmodell des Verfassungsvertrages Durch den Verfassungsvertrag wird eine Fünfgliedrige Verfahrenskette zur Änderung und Anpassung des gesamten Vertrages sowie einzelner verfahrensrechtlicher und substantieller Aspekte normiert: 743"


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